S návrhy na změny ústavy se roztrhl pytel

V legislativním procesu se nyní nachází překvapivě velké množství návrhů na zásah do základního zákona státu. Jde jak o dlouholeté "evergreeny", jako je zákon o celostátním referendu, tak o úplné novinky. Kdyby prošly všechny, vrcholná politika by u nás doznala naprosto zásadních změň. Jak by se ústava měnila a proč?

Omezení pravomoci prezidenta udělovat amnestie (předkladatel: poslanci ČSSD)

V reakci na rozsáhlou amnestii odcházejícího prezidenta Václava Klause podali poslanci z opoziční ČSSD návrh na omezení pravomocí prezidenta v tomto ohledu. Pravomoc odpouštět a zmírňovat tresty by měla podle návrhu podléhat spolupodpisu předsedy nebo člena vlády. Nyní přitom tuto tzv. kontrasignaci nevyžaduje, prezident ji proto může používat zcela neomezeně.

Poslanci předkládající tento návrh při jeho zdůvodnění argumentují mimo jiné ústavou první československé republiky, podle níž vyžadovalo využívání všech prezidentských pravomocí spolupodpis člena vlády. Vláda Petra Nečase zaujala k tomuto návrhu nesouhlasné stanovisko. Návrh se zatím dostal do druhého čtení, jeho projednávání bylo na poslední schůzi přerušeno.

Zánik mandátu poslance po jeho odsouzení (předkladatel: Miroslava Němcová)

V reakci na kauzy Davida Ratha a Romana Pekárka, který bude brzy zřejmě prvním poslancem pravomocně odsouzeným k trestu odnětí svobody v dějinách ČR, podala předsedkyně Poslanecké sněmovny návrh na změnu ústavy, podle něhož zaniká mandát zákonodárce právě jeho pravomocným odsouzením k nepodmíněnému odnětí svobody.

Důvodová zpráva celkem logicky argumentuje, že poslanec nebo senátor nemůže vykonávat svůj mandát, pokud sedí ve vězení. K tomu lze nicméně namítnout, že některé funkce vyplývající z výkonu mandátu lze vykonávat i nadále, například podávat návrhy zákonů. Je ovšem pravdou, že člen parlamentu přichází při svém odsouzení o mandát v řadě evropských zemí, například v sousedním Německu.

Jak správně upozorňuje vláda ve svém stanovisku k tomuto návrhu, neřeší se například situace, kdy je poslanec nebo senátor odsouzen, ale rozsudek je později zrušen. Těžko může dojít k obnovení mandátu, protože ten přechází v případě poslance na náhradníka a v případě senátora se dokonce v daném obvodu konají nové volby. Vláda dále vytýká, že ke ztrátě mandátu dochází při odsouzení k trestu odnětí svobody za jakýkoli čin, tedy i třeba za čin spáchaný v nedbalosti.

Tyto výtky by bylo možné vyřešit na principu tzv. klouzavého mandátu, který se v řadě zemí využívá při řešení problému hromadění funkcí. V případě odsouzení zákonodárce k trestu odnětí svobody nastupuje náhradník, pokud ale trest vyprší nebo je zrušen, vrací se okamžitě původní zákonodárce do svého křesla a mandát náhradníka zaniká.

Spíše kuriózní je pak upozornění, že poslancem nebo senátorem může být zvolen i občan, který je už ve výkonu trestu. To totiž není překážkou volitelnosti. První čtení tohoto návrhu zákona již proběhlo na poslední schůzi. Nyní je návrh přikázán ústavně-právnímu výboru.

Zánik mandátu při přeběhlictví (předkladatel: poslanci KSČM)

Co si počít s poslancem nebo senátorem, který sedí ve vězení, řeší i konkurenční návrh poslanců KSČM. I oni navrhují ztrátu mandátu zákonodárce při odsouzení za úmyslný trestní čin k nepodmíněnému trestu odnětí svobody. Protože se návrh vztahuje jen na úmyslné činy, je v tomto ohledu trochu lepší než návrh Miroslavy Němcové.

Velkým kamenem úrazu je ale skutečnost, že mandátu by mohl zbavit i Nejvyšší správní soud. Návrh přitom nespecifikuje za jakých okolností by to soud mohl udělat. Jedná se fakticky o zavedení tzv. imperativního neboli vázaného mandátu. Z důvodové zprávy se přitom zdá, že návrh nemá ambici řešit pouze odsouzení poslance, ale i politické přeběhlictví, tedy že by soud snad mohl zrušit mandát při opuštění klubu strany, za kterou byl poslanec nebo senátor zvolen. Žalobcem by přitom byla strana, za níž zákonodárce kandidoval.

S aplikací vázaného mandátu u nás je spojena řada na první pohled zřejmých problémů. Množství z nich vyjmenovává i nesouhlasné stanovisko vlády. Podle stávající úpravy nesmí být zákonodárce při výkonu svého mandátu vázán žádnými příkazy, tedy ani nutností setrvat v nějakém posleckém nebo senátorském klubu nebo v politické straně.

Návrh má i řadu praktických problémů: Členství v politické straně není totéž jako kandidatura na nějaké kandidátní listině. A ani jedno z toho není totéž co členství v poslaneckém nebo senátorském klubu. Kandidátní listinu může podat i koalice stran a není jasné, zda by příčinou ztráty mandátu byl zánik členství v takové straně. Obdobně senátora může navrhnout koalice stran.

Nejasnosti jsou i s parlamentními kluby: Strana nemusí po volbách klub založit a strany kandidující v koalici mohou založit samostatné kluby. V extrémním případě by jeden společný klub klidně mohly založit všechny strany v dané komoře. Byl by příčinou ztráty mandátu přechod mzi kluby dvou stran, které kandidovaly společně? Na podobné otázky návrh nedává odpověď. Poslanci KSČM již několikrát podobný návrh předložili a ukazuje se, že u nás zřejmě nemá šanci na úspěch. Je proto otázkou, od jaké míry je myšlen vážně.

Konstruktivní nedůvěra vládě (předkladatel: vláda)

Vůbec poprvé u nás jde o legislativního procesu návrh na zavedení tzv. konstruktivního vyslovení nedůvěry vládě. Podobný institut existuje například v Německu, Španělsku nebo Maďarsku. O co jde? Je to velmi jednoduché: Pokud poslanci chtějí vyslovit nedůvěře vládu, musí rovnou poskytnout jméno budoucího premiéra. Toho pak v případě úspěšného vyslovení nedůvěry prezident pověří sestavením vlády.

K čemu je něco takového dobré? Je to institut, jehož cílem je posílit postavení vlády a zabránit situacím, kdy je vládě vyslovena nedůvěra bez "plánu B". Tedy situacím, kdy není předem jasné, jaká vláda má vlastně řídit zemi. K podobné situaci už přitom došlo v roce 2009, kdy sociální demokracie (možná k vlastnímu překvapení) shodila vládu Mirka Topolánka, aniž by bylo ujednáno, kdo bude premiérem. Následující jednání o úřednické vládě a předčasných volbách bylo sice poměrně rychlé, zkušenost z období po volbách v roce 2006 ale ukazuje, že dohodnout se u nás na nové vládě nemusí být zrovna jednoduché.

Kromě několika technických nedostatků, které vyplývají z toho, že důvěra je u nás vázána na vládu jako celek a nikoli jen na osobu jejího předsedy, je velkým problémem konstruktivního vyjádření nedůvěry snad až příliš velké posílení pozice vlády. To platí zejména v situaci, kdy vláda čelí tzv. oboustranná opozici. To platilo v době sociálně demokratických vlád, proti nimž stála opozice zprava (ODS) a zleva (KSČM). Kdyby měly toto strany dost poslanců na vyslovení nedůvěry, musely by se napřed dohodnout, kdo bude příštím premiérem. A to není příliš pravděpodobné. Mohlo by se tedy stát, že institut nedůvěry vládě by dlouhodou dobu chránil velmi neschopnou či nepopulární vládu jenom proto, že by se její odpůrci nemohli schodnout na jiné alternativě.

Nejvyšší kontrolní úřad má dohlížet na obce a kraje (předkladatel: poslanci VV)

Další novelou ústavy je opakovaný návrh poslanců Věcí veřejných rozšířit pravomoci NKÚ i na kontrolu hospodaření územně správních celků, tedy obcí a krajů. Prakticky stejný návrh nedávno po téměř roce projednávání prošel Sněmovnou, ale byl zamítnut senátory, což vzbudilo značnou vlnu nevole.

Rozšíření kontrolních pravomocí NKÚ je přitom všeobecně podporovaným opratřením boje proti klientelismu a systémové korupci, které doporučuje řada protikorupčních organizací. Jeho přijetí vyplývá i z mezinárodních smluv. Obdobnou úpravu má i většina okolních zemí včetně Německa nebo Rakouska.

Uvidíme, zda se opakování pokusu o přísnější kontrolu hospodaření s veřejnými prostředky setká s větším úspěchem. Nový návrh byl zatím pouze zaslán vládě k vyjádření stanoviska. Nutno podotknout, že původní návrh se jeho předkladatelům dlouho nedařilo vůbec zařadit na pořad schůzí, proti byla zejména ODS.

Celostátní referendum (předkladatel: vláda)

Do Sněmovny konečně doputoval i vládní návrh zákona o celostátním referendu. Závazek na zpracování tohoto návrhu je v Programovém prohlášení vlády společně s přímou volbou prezidenta. Ze současných vládních stran přitom referendum nechce žádná. Slib prosazení referend byl pouze v programu Věcí veřejných a odtud se dostal do vládní agendy. Je proto otázkou, jak s návrhem vládní poslanci nyní naloží.

Jedná se přitom už o patnáctý pokus o schválení nějaké podoby zákona o celostátním referendu. KohoVolit.eu připravilo již předčasem seriál analytických článků, v nichž podrobně rozebíráme všechny dosavadní návrhy. Oproti předchozím návrhům je ten současný poměrně přísný:

• Návrh na konání referenda může předložit vláda a 250 000 voličů pomocí petice. To je přitom značný počet. Považme, jaký problém měli někteří kandidáti na prezidenta se shromážděním pětinového počtu podpisů.
• K platnosti výsledku referenda je nutná účast alespoň 50 % oprávněných voličů. Tato podmínka platí i v řadě jiných zemí, které institut obecného referenda mají, a ukazuje se, že právě na ní nejčastěji snahy o prosazení přímé demokracie troskotají.

Jedná se nicméně o velmi kvalitní a propracovaný návrh, který počítá s řadou eventualit: Například každá otázka v referendu je automaticky posuzována Ústavním soudem, nemůže se tedy stát, že by byl výsledek referenda v rozporu s ústavním pořádkem. Pokud se navíc v době konání referenda konají i volby, referendum probíhá současně s nimi. Tím se výrazně šetří peníze.

A kterou z výše popsaných změn ústavy byste podpořili vy? Hlasujte v naší anketě (můžete vybrat i více možností):

Dosavadní výsledky ankety jsou zde:

KohoVolit.eu, podpořeno fondem Otakara Motejla.

Libí se Vám naše články? Můžete je pravidelně dostávat na Facebooku.

Dále čtěte:

Lidé nejvíce důvěřují Dienstbierovi

Nový a účinný prostředek na boj proti korupci?

Ministerstvo zahraničí vyjednává prodej Lobkovického paláce